공수처와 타 수사기관간의 관계(요약)

이윤제(명지대 법학과 교수)

1996. 11. 참여연대가 고위공직자비리수사처 신설을 포함한 부패방지법의 입법청원을 한 후 공수처 출범까지 약 25년이 걸렸다. 국민의 대표기관인 국회를 포함하여 공수처의 수사대상이 될 수 있는 고위층의 저항과 기득권을 가진 권력기관들의 반대는 예정된 것이었다. 이러한 온갖 반대와 저항을 뚫고 오로지 국민의 염원과 지지에 따라 25년에 걸쳐 가까스로 만들어진 공수처가 현재의 초라한 위상으로 추락하는데 고작 2년이 걸렸다. 국민의 약 80%에 가까운 지지를 얻어 설립된 공수처가 국민들로부터 외면을 받고 폐지론까지 거론되고 있는데도 누구 하나 책임지지 않는 참담한 상황이다.

개혁위가 제시했던 이상적인 공수처법안은 법무부장관(법무부 검사), 국회, 그리고 헌법재판소, 공수처에 의해서 왜곡되었다. 법무부는 공수처를 검찰보다 열등한 기관으로 만들기 위해서, 국회는 국회의원을 비롯한 일반고위공직자범죄의 처벌을 더 어렵게 만들기 위해서, 헌법재판소는 공수처의 법적 권한을 확장시켜 주기 위해서 공수처를 왜곡시켰다. 그런데, 공수처를 위기에 빠뜨린 결정적인 사건들은 이러한 공수처법의 문제가 아니었다. 공수처를 현재의 위기에 빠뜨린 가장 큰 책임은 공수처에 있다. 공수처는 스스로 정치적 행보와 권한의 남용으로 공수처를 왜곡하였다.

공수처를 그 설립 취지에 맞게 정상화시키는 가장 근본적인 방법은 공수처법을 개정하여 공수처 검사에게 일반고위공직자범죄등에 대한 공소권을 부여하여 공소권과 수사권을 일치시키는 것이다. 그런데, 갓 출범한 공수처는 2년 동안 스스로 명예와 위신을 실추시킴으로서 이러한 법개정을 추진할 만한 국민의 신뢰와 지지를 잃었다. 온갖 권력자들의 반대를 무릅쓰고 공수처를 설립할 수 있었던 것은 국민의 염원과 지지였다. 공수처는 공정하고 엄정한 법집행을 통해 국민들에게 의지한 것이 아니라, 공수처법의 설립 취지를 잊어버린 채, 정치적 유불리를 계산하고, 권한을 남용하고 공수처법이 부여하지 않은 권한 확장을 스스로 시도했다.

필자는 공수처 출범 2년을 맞아 진심으로 공수처의 명예회복과 발전을 기원한다. 공수처가 위기를 극복하기 위하여 법과 제도의 개선도 필요할 것이다. 그러나 그보다 더 절실히 필요한 것은 공수처의 합리적인 운영 및 그 구성원들이 공수처 설립 취지에 부합하는 자세와 자질을 갖추는 것이다. 공수처의 위기 극복과 앞으로의 성공을 위하여 공수처의 구성원들은 공수처가 실패했다는 것을 겸허히 인정하고, 공수처의 위상과 명예가 떨어진 원인을 명백히 밝힌 뒤에, 그 책임 소재를 분명히 하여야 한다. 공과에 대한 책임을 지지 않는 기관은 성공할 수가 없다. 공수처의 현재의 가장 큰 문제점은 정부도, 국회도, 그리고 가장 중요한 책임자인 공수처도 그 누구도 책임을 지지 않는 주인 없는 기관으로 변질된 점에 있다.

공수처는 낮은 자세로 임하였으면 한다. 검찰을 두려워 하라는 것이 아니다. 검찰을 견제하되, 고위공직자들의 비리와 부패 범죄를 척결하기 위하여 필요한 때에는 검찰과 협력하라는 것이다. 검사, 판사, 고위 경찰과 같은 수사및사법고위공직자범죄에 대하여는 공수처가 수사권과 공소권을 모두 가지고 있으므로 그 실력을 스스로 발휘하면 된다. 대통령, 국회의원과 같은 일반고위공직자범죄에 대하여 공수처가 수사권과 우선적 관할권을 갖게 되면서 결국 일반고위공직자범죄에 대한 처벌은 공수처와 검찰의 협력 없이는 불가능하게 되었다. 공수처는 낮은 자세로 검찰과 협력하여 고위공직자범죄를 철저히 처벌하여야 할 것이다. 그렇게 하여 국민의 신뢰를 회복할 때 그 동력에 의하여 모순적인 입법을 만든 국회를 설득하여 공수처법을 원래의 취지에 맞게 개정할 수 있을 것이다.

공수처법의 한계와 수사력 향상 방안(요약)

윤동호(국민대 법대 교수)

Ⅰ. 문제제기

공수처에 거는 기대수준은 높으나 공수처에 대한 언론의 평가는 인색

그런데 공수처의 조직과 권한이 극히 소규모로 취약하게 설계되었기 때문,

수사정원인 65명을 아직도 미충원(검사 3명 부족) 공수처가 아니라 공수처법이 문제

설립 취지에 맞게 수사력을 발휘할 수 있도록 공수처법의 개정 필요

Ⅱ. 수사의 토대가 되는 조직 역량 저해 요인

1. 공수처 검사 신분의 불안정성: 임기 3년, 최대 9년까지만 근무 가능

2. 공수처 검사의 과도한 결격사유: 금고 이상 형을 선고 받은 사람

3. 공수처 수사의 독립성과 중립성을 위해 행정차장의 신설 필요

Ⅲ. 공수처의 수사 역량 약화 요인

1. 공수처법의 관련사건 개념의 한계: ‘고위공직자범죄와 관련성이 있는 범죄로서 해당 고위공직자가 범한 죄’로 개정 필요

2. 제한된 기소권으로 인해 기소 의견 송부 사건에 대한 검찰의 협조 필수적

Ⅳ. 공수처의 제한된 기소권으로 인한 혼란

1. 공수처의 피의자 구속기간은 며칠인지 논란

2. 기소권 없는 사건의 경우 공수처가 불기소처분을 할 수 있는지 논란

Ⅴ. 덧붙이는 말

1. 여전히 특검이 필요한가: 공수처가 진정한 상설 특검

2. 수사기관간 원활한 공조(共助) 필수: 수사기관의 척결대상은 범죄

검찰개혁과 공수처의 역할(요약)

최정학(방통대 법학과 교수)

2020년 말 공수처법이 제정되고 2021년 1월 기관이 공식 출범하였으니 이제 거의 2년 가까운 시간이 지나갔다. 그런데 지금까지 공수처의 활동에 대한 평가는 공수처의 정치(적 중립)성을 빼고는 이루어질 수 없다고 생각한다. 공수처는 처음부터 자신의 존립 근거인 ‘정치적 중립성’을 확보하지 못했으며, 이렇게 중립성과 독립성을 의심받는 공수처가 정치성이 매우 높은 권력남용 범죄를 온전히 수사할 수 있으리라고 기대하기는 어려울 것이기 때문이다. 이 글은 이런 관점에서 지난 2년간 공수처의 문제를 정치적 중립성의 결핍, 그리고 이에 더해 충분하지 못한 규모와 권한에 있다고 진단한다.

애초에 공수처는 검찰을 견제하는 역할과 함께 정치적 사건에서 불가피하게 검찰이 져야 하는 부담을 덜어줄 것으로도 기대되었다. 하지만 이런 이상적인 상황은 공수처의 정치적 중립, 또 그 전제로서 정치권력으로부터 공수처의 독립을 필수 조건으로 한다. 그리고 아쉽게도 이러한 요구는 공수처의 출범 당시부터 어그러지기 시작했다. 그런데 우리 사회에서 정치적으로 중립적인 수사기관을 설치한다는 것이 과연 가능한 일인가? ‘정치적으로 중립’이라는 것은 도대체 무슨 뜻인가? 만약 이러한 중립이 불가능하다면 혹은 현재의 공수처가 이러한 요청을 충족시키지 못하고 있다면, 공수처는 폐지되어야 하는가?

정치적인 사회에서는 누구라도 완전한 의미의 정치적 중립을 주장할 수 없다. 이것은 중립성이 당위로 요청되는 공무원, 나아가 수사기관이라 할지라도 마찬가지이다. 더욱이 공수처의 직무, 즉 고위공직자의 범죄에 대한 수사는 필연적으로 정치적인 성격을 띨 수 밖에 없다. 그렇다면 공수처의 정치적 중립성이란 공수처 검사 개개인의 성향 문제라기 보다는 몇몇 제도적 장치를 통하여 공수처를 정치적 영향에서 자유롭게 해주려는 ‘독립성’의 의미가 더 큰 것으로 보아야 한다. 다시말해 정치적 독립성, 특히 권력기관으로부터의 독립성이야말로 공수처에 본질적으로 요청되는 첫 번째 필수 요건이며, 정치적 중립을 가능하게 하는 바탕이 된다. 반면 개별 사건에서 공수처 검사의 정치적 판단은 그들의 직업적 양심, 즉 법률가로서의 양심에 맡길 수 밖에 없다고 생각한다. 결국 공수처의 정치적 중립이란 공수처 검사가 어떤 정치적 성향도 갖지 말아야 하는 것이 아니라 자신의 정치적 성향으로 인해 의도적으로 객관적 사실을 은폐하거나 조작하지 말아야 한다는 것을 뜻할 뿐이다. 이렇게 공수처의 정치적 중립성을 완화시켜 이해할 때 비로소 공수처의 정치적 부담이 덜어질 수 있다. 그리고 이에 따라 공수처는 ‘정치적으로’ 좀 더 과감해질 필요가 있다. 정치적인 소용돌이의 한 가운데 있는 사건들을 공수처는 기꺼이 담당해야 하고, 그에 대한 (정치적) 평가를 받아야 한다. 바로 이것을 위해서 공수처를 만들었기 때문이다.

다음으로 공수처의 인원이 수사 대상에 비해 턱없이 부족하다는 점은 출범 이전부터 지적되었다. 그런데 이렇게 규모를 제한한 것은 아마도 공수처의 권한 남용을 우려한 탓이 크다고 생각된다. 다시 말해 정치적 중립성을 보장하기 위한 여러 장치를 두면서도 이것이 현실에서 작용하지 않는 상황을 미리 대비한 셈이다. 그러나 위에서 본대로 공수처는 ‘정치적 중립’이라는 제약으로부터 좀 더 자유로워지고, 정치적으로 좀 더 과감해질 필요가 있다. 이를 위해서는 공수처에 독자적인 수사능력을 갖출 수 있는 인원이 할당되어야 하고, 그 정도는 최소한 지금의 2-3배는 되어야 할 것이라고 생각한다.

공수처의 권한과 관련해서는, 검찰의 중립성이나 공정성에 대해 그 동안 문제되어 왔던 것이 단지 수사에 그치는 것이 아니고 기소의 정치적 독립성까지 확보하는 것이 대단히 중요하다는 점을 감안하면, 공수처가 모든 대상 범죄에 대한 기소와 공소유지까지 할 수 있도록 하는 것이 보다 바람직했을 것이다. 현재의 제도는 고위공직자의 종류에 따라 공수처의 권한을 둘로 나눔으로써 공수처 검사의 법적 지위와 관련한 법리적 논란을 초래하고 있을 뿐만 아니라 동일한 사건에서 기소 여부에 대한 판단이 공수처와 검찰 사이에 달라질 수 있다는 현실적 문제를 일으킨다. 공수처에 기소권이 없는 사건의 경우, 만약 검찰이 계속해서 공수처와 반대되는 결론을 내린다면 공수처의 수사권은 사실상 무력화될 수도 있을 것이다. 요컨대 공수처는 그 취지에 비해 인적인 규모와 제도적인 권한이 과소(過少)하며, 정치인과 고위공직자에 대한 수사기구라는 명분에 걸맞는, 조직의 확대재편이 필요하다.

그러나 현 상태에서도 공수처가 할 수 있는 역할은 있을 것이라고 생각한다. 비록 기소권이 없다고 하지만 고위공직자범죄 사건에 대해서는 수사만으로도 대단히 큰 정치적‧사회적 영향을 미칠 수 있고, 검찰의 입장에서도 여론의 주목을 받는 사건에 대해 공수처의 수사결과와 다른 결론을 내리는 것은 작지 않은 부담일 것이기 때문이다. 나아가 검찰개혁을 위한 제도적 대안의 한 측면으로서의 공수처를 생각하면, 이와 관련해서 공수처가 할 수 있는, 그리고 해야 할 일이 있다. 즉 공수처가 그 본래의 설립 취지에 따라 권력형 부패범죄를 정치적 영향력에서 벗어나 엄정하게 처리한다면 그 동안 문제되었던 검찰의 정치적 중립성 회복에도 긍정적인 영향을 미칠 수 있을 것이다. 공직자의 부패 및 직무범죄에 대한 수사라는, 역할이 중복되는 두 기관은 서로를 의식하지 않을 수 없는 미묘한 (경쟁)관계에 있을 것이고, 누가 더 국민의 인권을 보호하면서도 거악을 엄단하는 정의로운 수사기관으로 보일 것인지에 대해 서로를 자극하는 선순환 관계를 형성할 수 있을 것이기 때문이다. 정치적 사건을 검찰에서 떼어내어 공정하게 처리함으로써 검찰에게 모범을 보이는 것은 공수처의 본래 목적일 뿐만 아니라, 검찰개혁을 위해 공수처가 할 수 있는 가장 바람직한 일이기도 하다.

공수처의 조직과 인사의 개선방안에 관한 고찰(요약)

조재현(동아대학교 법학전문대학원 교수)

공수처는 고위공직자의 부패통제와 검찰권에 대한 견제를 목표로 출범하였다. 공수처 탄생과정은 쉽지 않았다. 공수처의 도입 논의는 공수처가 담당해야 할 기능보다는 권한을 어떻게 통제할 것인가에 매몰된 논쟁이었기 때문이다. 그 때문에 공수처는 공수처장과 차장을 포함하여 공수처 검사 25명과 공수처 수사관 40명의 미니 공수처로 시작하였다. 조직의 규모뿐만 아니라 권한상의 한계도 축소되었다. 공수처의 조직과 권한에 대한 충분한 고려가 없었던 것은 정치세력 간의 타협적 고려가 작용하였기 때문이다. 고도로 지능화되고 깊은 유착관계가 형성될 수 있는 고위공직자의 범죄행위에 대한 수사를 위해서는 공수처가 너무 약하게 태어났다. 향후 법 개정시 공수처가 담당해야 할 직무의 범위에 상응하는 규모에 대한 고려가 있어야 한다. 이처럼 태생적 한계를 가진 공수처가 정치권력으로부터 절연을 유지하면서 공정하게 직무를 수행하기 위해서는 공수처 조직, 인사, 예산 등에서 독립기관으로서의 법적 지위를 확보하는 것이 무엇보다 중요하다.

공수처 검사의 신분보장은 공수처법에서 가장 민감한 이슈이며, 공수처의 미래와 깊은 관련을 가진다. 공수처법은 공수처 검사의 신분보장에 관한 규정을 두고 있다. 공수처 검사는 탄핵이나 금고 이상의 형을 선고받은 경우를 제외하고는 파면되지 아니하며 징계처분에 의하지 아니하고는 해임·면직·정직·감봉·견책 또는 퇴직 등의 처분을 받지 않는다. 독립적이고 중립적인 직무수행을 보장하기 위하여 공수처 검사는 다른 공직에 임용되는 것 역시 제한된다. 공수처 검사의 신분보장 규정에도 불구하고, 임기와 연임규정은 조직의 안정성의 측면에서 다소 문제가 있다. 공수처법은 공수처 검사의 임기를 3년으로 하고, 3회에 한하여 연임할 수 있도록 규정하여, 최대 9년간 공수처 검사로서 직무를 수행할 수 있도록 하고 있다. 사실상 임기가 9년으로 정해진 임기제 공무원이다. 임기제 공무원은 그 성격상 충분한 수사경험을 축척하기가 어렵다. 공수처 조직의 안정성과 효율적 수사를 위해서는 특별한 사정이 없는 한 공수처 검사의 연임을 제한하는 것은 적절하지 않다.

공수처법은 공수처장의 임기를 3년으로 하면서 중임을 제한하는 규정을 두고 있다. 검사는 퇴직한 후 3년이 지나야만 공수처장으로 임명될 수 있다. 공수처장의 중임을 제한하거나 공수처장을 검찰조직으로부터 절연할 수 있도록 하는 것은 직무 독립성 보장이라는 측면에서는 긍정적으로 평가할 수 있다. 다만 고위공직자의 범죄나 권력형 비리 등은 수사기간이 오래 소요될 뿐만 아니라 정치적으로 영향을 많이 받을 수 있기 때문에 적어도 공수처장의 임기는 국회의원이나 대통령의 임기보다 장기로 정하여, 정치세력으로부터 영향력이 미치는 것을 줄여야 한다. 헌법재판소 재판관이나 대법관의 임기를 6년으로 정하여 임기 차등에 의한 권력통제를 실현하는 것과 같이 공수처장의 신분보장과 임기도 대통령과 정치권력의 교체에는 영향을 받지 않도록 할 필요가 있다. 공수처장의 중임제한규정도 문제가 있다. 고위공직자의 임기와 관련하여 대법원장에 대한 중임제한규정을 제외하면, 공수처장과 같이 3년의 단기 임기를 규정하면서 중임을 제한하는 예는 없다. 감사원장은 1차에 한하여 중임할 수 있으며, 국가인권위원회 위원장과 국민권익위원회 위원장의 임기는 3년으로 하고 한 번만 연임할 수 있다. 국가정보원장의 임기에 관해서는 특별히 규정하고 있지 않다. 공수처장의 임기를 3년의 단기간으로 정하면서 중임이나 연임을 할 수 없도록 하는 것은 공수처 탄생을 지나치게 경계하는 것으로 정치권의 과민반응의 결과이다.

공수처가 수행하는 업무의 특성상 공수처의 정치적 중립성과 직무의 독립성 확보를 위해서는 예산편성의 자율성을 확보하는 것도 중요하다. 국가재정법상 독립기관으로 공수처를 설치하는 것이 직무독립성의 관점에서 볼 때 가장 적절한 방법이지만, 예산상 독립기관의 지위를 당장 부여하는 것이 어렵다고 하더라도 예산에서의 자율성을 어느 정도 확보할 수 있는 방안을 마련할 필요가 있다.